Staatsschulden: Regierung hat neue Schulden für Infrastruktur im Jahr 2025 so gut wie komplett zweckentfremdet … Ideen zu Bürgerbeteiligung

März 17, 2026 3:50 pm Veröffentlicht von Pressebox

Regierung 95 Prozent neuer Schulden für Infrastruktur im Jahr 2025 zweckentfremdet

Die Regierung hat die im Jahr 2025 aufgenommenen neuen Schulden zu 95 Prozent nicht für zusätzliche Infrastrukturinvestitionen eingesetzt.

Zu diesem Ergebnis kommt eine aktuelle Berechnung des ifo Instituts zur Nutzung des Sondervermögens für Klimaneutralität und Infrastruktur (SVIK). „Wir haben festgestellt, dass die Politik die schuldenfinanzierten Mittel nahezu vollständig für andere Zwecke, also zum Stopfen von Haushaltslöchern, genutzt hat. Das ist ein großes Problem.

Die zusätzlich aufgenommenen Schulden sollten für zusätzliche Investitionen eingesetzt werden, die das Wirtschaftswachstum langfristig stützen“, sagt ifo Präsident Clemens Fuest. In den vom ifo Institut analysierten Daten zeigt sich, dass die Schuldenaufnahme im Jahr 2025 im Rahmen des SVIK um 24,3 Milliarden Euro erhöht wurde. Die tatsächlichen Investitionen des Bundes lagen aber nur um 1,3 Milliarden Euro über den Investitionen von 2024. Damit ergibt sich eine Lücke von 23 Milliarden Euro an zusätzlichen Schulden, die nicht in zusätzliche Investitionen geflossen sind.

Zweckentfremdung

Die Zweckentfremdung ergibt sich dadurch, dass die Regierung die Investitionssumme im Kernhaushalt 2025 gegenüber 2024 reduziert hat: „Es kam zu Verschiebungen einzelner Posten vom Kernhaushalt in das kreditfinanzierte SVIK. Dazu gehören insbesondere Zuschüsse im Verkehrsbereich, weshalb im Kernhaushalt weniger investiert wurde als in den Vorjahren. Ein großer Teil der Investitionen im Sondervermögen ist deshalb nicht zusätzlich“, sagt Emilie Höslinger, Forscherin am ifo Zentrum für Makroökonomik und Befragungen. Nicht statthaft ist laut ifo Institut das Argument, dass es wegen langwieriger Gesetzgebungsverfahren oder realwirtschaftlicher Engpässe zu einem verzögerten Abfluss der Mittel kam, denn dann hätten auch die Schulden nicht so stark ansteigen dürfen. „Die Bundesregierung hat in Zukunft die Möglichkeit, die Quote der Zweckentfremdung zu senken. Dazu müssten vor allem die Investitionsausgaben im Kernhaushalt erhöht werden, sonst kann man auch weiterhin nicht von zusätzlichen Investitionen sprechen“, sagt Max Lay, Fachreferent am ifo Zentrum für Finanzwissenschaft.

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Redaktionelles: Zweckentfremdung von Staatsschulden

Die Regierung darf Staatschulden nicht beliebig „zweckentfremden“. Hier muss man zwischen politischer Kritik und Rechtswidrigkeit unterscheiden. Das ifo Institut sagt, 2025 seien 95 Prozent der neuen SVIK-Schulden nicht in zusätzliche Investitionen geflossen, sondern faktisch zum Schließen anderer Haushaltslücken genutzt worden. Das ist zunächst eine wirtschaftswissenschaftliche und haushaltspolitische Bewertung, aber noch kein gerichtliches Urteil, dass die Regierung rechtswidrig gehandelt hat.

Rechtlich entscheidend ist seit der Grundgesetzänderung 2025 Artikel 143h Grundgesetz. Danach darf der Bund dieses Sondervermögen nur für zusätzliche Investitionen in Infrastruktur und Klimaneutralität nutzen. Gleichzeitig steht im Grundgesetz aber nicht selbst eine starre Zahl, sondern nur, dass „Zusätzlichkeit“ vorliegt, wenn im jeweiligen Haushaltsjahr eine angemessene Investitionsquote im Bundeshaushalt erreicht wird. Das eröffnet dem Gesetzgeber und der Haushaltsmehrheit einen gewissen Spielraum bei der konkreten Ausgestaltung.

Spielraum

Diesen Spielraum hat der Gesetzgeber im SVIK-Gesetz konkretisiert. Nach Darstellung des Bundesfinanzministeriums und den Materialien zum Gesetz gilt die Zusätzlichkeit als erfüllt, wenn im Kernhaushalt eine Investitionsquote von mindestens 10 Prozent erreicht wird; erst darüber hinaus können Investitionen aus dem Sondervermögen finanziert werden. Genau hier liegt der Kern des Streits: Wenn diese formale Quote eingehalten wird, kann die Regierung argumentieren, sie bewege sich im gesetzlichen Rahmen, auch wenn Ökonomen wie das ifo Institut sagen, dass real kaum echte Mehrausgaben entstanden sind, weil Posten aus dem Kernhaushalt in das Sondervermögen verschoben wurden.

Hinzu kommt ein allgemeiner Grundsatz des Haushaltsrechts: Im normalen Bundeshaushalt gilt die Gesamtdeckung. Das bedeutet, Einnahmen sind grundsätzlich nicht streng einzelnen Ausgaben zugeordnet. Eine echte Zweckbindung braucht deshalb immer eine besondere verfassungs- oder gesetzliche Grundlage. Beim SVIK gibt es zwar eine solche Zweckbindung, aber der Streit dreht sich darum, wie streng „zusätzlich“ auszulegen ist. Das ifo Institut versteht darunter wirtschaftlich echte Mehrausgaben gegenüber früheren Jahren; die Bundesregierung verweist auf die im Recht festgelegte 10-Prozent-Logik.

Die eigentliche Antwort auf diese Frage:

Die Regierung darf das nicht, wenn sie gegen Artikel 143h Grundgesetz oder das SVIK-Gesetz verstößt. Sie kann es aber politisch durchsetzen, solange Bundestag und Bundesrat die Regeln so formuliert haben, dass eine relativ weite Auslegung der „Zusätzlichkeit“ möglich ist, und solange kein Gericht das beanstandet.

Stand heute ist das also vor allem ein umstrittener Rechts- und Bewertungsstreit, nicht schon eindeutig festgestellte Verfassungswidrigkeit.

Note: SVIK bedeutet Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität. So wird die Abkürzung in amtlichen Unterlagen des Bundes verwendet.

Gemeint ist ein staatlicher Sondertopf des Bundes für Investitionen in Infrastruktur und Klimaneutralität.

Schuldenbegrenzungen

Für die Länder gibt es in Deutschland vor allem Schuldenbegrenzungen, aber grundsätzlich keine allgemeine starre Obergrenze für Ausgaben. Das Grundgesetz sagt in Artikel 109 Absatz 1, dass Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind. In Artikel 109 Absatz 3 steht zugleich, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Das bedeutet: Nicht jede Ausgabe ist verboten, aber die Finanzierung über neue Schulden ist stark begrenzt.

Warum gibt es keine starre Ausgabenobergrenze?

Der Grund liegt im föderalen und demokratischen Budgetrecht. Länder sollen ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben eigenständig erfüllen und dafür eigene politische Prioritäten setzen können. Eine feste bundesweite Ausgabenobergrenze würde tief in diese Haushaltsautonomie eingreifen. Deshalb begrenzt das Grundgesetz in erster Linie die Kreditaufnahme, nicht pauschal jede Ausgabehöhe. Zusätzlich gilt im Haushaltsrecht der Grundsatz der Gesamtdeckung: Einnahmen dienen grundsätzlich als Deckungsmittel für alle Ausgaben, sofern keine besondere Zweckbindung geschaffen wurde. Genau deshalb sind besondere Sondervermögen und Zweckbindungen rechtlich so sensibel.

Für die Länder heißt das praktisch: Sie dürfen viel ausgeben, wenn sie die Mittel rechtmäßig aufbringen können, also etwa über Steuereinnahmen, Zuweisungen oder andere zulässige Einnahmen. Sie dürfen aber nicht unbegrenzt neue Schulden machen, weil die Schuldenbremse seit 2020 auch für Länder gilt, abgesehen von den verfassungsrechtlich vorgesehenen Ausnahmen, etwa bei Konjunkturabweichungen oder außergewöhnlichen Notsituationen.

Was sagen die Kritiker

Kritiker sagen im Kern vier Dinge. Erstens: Das Sondervermögen verfehle seinen eigentlichen Zweck, wenn neue Kredite nicht zu zusätzlichen Investitionen führen, sondern nur Ausgaben aus dem Kernhaushalt ersetzen. Genau das beschreiben ifo-Forscher für 2025 und sprechen von einer weitgehenden Zweckverfehlung beziehungsweise Zweckentfremdung. Auch in Anhörungen des Bundestages wurde kritisiert, dass die gewählte Konstruktion echte Zusätzlichkeit nicht verlässlich sicherstellt.

Zweitens: Kritiker beanstanden mangelnde Transparenz. Wenn Bürger hören, dass Schulden für Infrastruktur aufgenommen werden, erwarten sie nachvollziehbar, dass diese Mittel sichtbar in neue Projekte fließen. Der Bundesrechnungshof verlangte deshalb unter anderem eine nach Zweckbestimmung und Titeln gegliederte Übersicht der Mittel. In dieselbe Richtung geht die Kritik aus den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestages an der Berechnung der Investitionsquote und an fehlenden klaren Folgen, falls die Quote verfehlt wird.

Drittens: Kritiker sehen ein Problem für parlamentarische und öffentliche Kontrolle. Wenn Mittel über Sondervermögen, Fonds und Umschichtungen laufen, wird politische Verantwortung schwerer zu erkennen. Das ist nicht automatisch rechtswidrig, kann aber demokratisch problematisch wirken, weil der Eindruck entsteht, der offizielle Zweck und die tatsächliche Verwendung liefen auseinander.

Viertens: Bei Ländern und Kommunen wird zusätzlich kritisiert, dass auch dort das Kriterium der Zusätzlichkeit stärker abgesichert werden sollte. In einer Bundestagsanhörung wurde ausdrücklich empfohlen, die Zusätzlichkeit auch für Länder klarer aufzunehmen und konsumtive Verwendungen sowie bloße Ersatzinvestitionen enger zu begrenzen.

Mehr direkte Mitsprache für Steuerzahler

Mehr direkte Mitsprache für Steuerzahler gibt es in Deutschland bisher nur begrenzt. Auf Bundesebene kennt das Grundgesetz Volksabstimmungen grundsätzlich nicht für Haushaltsfragen; ein Volksentscheid ist nach der Bundeszentrale für politische Bildung auf Bundesebene nur im Sonderfall der Neugliederung der Länder vorgesehen. Wer auf Bundesebene Einfluss nehmen will, hat vor allem Wahlen, das Petitionsrecht nach Artikel 17 Grundgesetz und öffentliche Beteiligungsformate.

Eine erste realistische Lösung wäre daher mehr Verbindlichkeit bei Transparenz: projektgenaue Veröffentlichung, welche Kreditmittel in welches Vorhaben fließen, mit Soll-Ist-Vergleich, Zeitplan und Abweichungsbericht. Das passt zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, nach dem jeder Zugang zu amtlichen Informationen verlangen kann, und zu den Veröffentlichungspflichten des Gesetzes. Politisch würde das den Spielraum für intransparente Umschichtungen deutlich verkleinern.

Eine zweite Lösung wären stärkere Bürgerhaushalte. Die Bundeszentrale für politische Bildung beschreibt den Bürgerhaushalt als Verfahren, bei dem Interessierte Empfehlungen zur Verwendung öffentlicher Mittel abgeben können. In Deutschland existieren solche Modelle vor allem auf kommunaler Ebene; der Statusbericht dokumentierte bereits in früheren Jahren über hundert aktive Bürgerhaushalte. Das wäre ein praktikabler Weg, damit Steuerzahler zumindest lokal direkter mitreden.

Eine dritte Lösung wäre mehr verbindliche parlamentarische Kontrolle mit Bürgeranschluss: öffentliche Anhörungen vor großen Kreditprogrammen, verpflichtende Zwischenberichte, leicht verständliche Online-Dashboards und ein fester Mechanismus, nach dem Petitionen zu Haushaltsfragen ab einer bestimmten Unterstützung zwingend öffentlich beraten werden. Das Petitionsrecht gibt es bereits; sein Gewicht könnte politisch ausgebaut werden, ohne das Grundgesetz sofort zu ändern.

Eine vierte, weitreichendere Lösung wäre mehr direkte Demokratie auf Bundesebene auch für große Finanzfragen. Das wäre aber keine einfache Gesetzesänderung, sondern würde eine Änderung des Grundgesetzes erfordern. Stand heute gibt es diese direkte Mitsprache auf Bundesebene gerade nicht in allgemeiner Form.

Am realistischsten wären daher kurzfristig drei Schritte:

– erstens vollständige Transparenz über jede aus Sonderschulden finanzierte Maßnahme,

– zweitens schärfere gesetzliche Regeln für echte Zusätzlichkeit,

– drittens mehr institutionalisierte Bürgerbeteiligung über Petitionen, Anhörungen und Bürgerhaushalte. Ein besonderes „Steuerzahler-Sonderstimmrecht“ kennt das deutsche Verfassungsrecht derzeit nicht; Mitsprache läuft rechtlich über das allgemeine Demokratieprinzip, Wahlen, Parlamente und bestehende Beteiligungsrechte